Бюджет: от составления до исполнения

_О том, как верстается бюджет, чем покрывается его дефицит, а также как гражданам поучаствовать в обсуждении документа и повлиять на него, рассказал студентам председатель комитета Тюменской областной думы по бюджету, налогам и финансам Дмитрий Горицкий в лекции из цикла «Открытая дума». Подробности в совместном проекте еженедельника «Вслух о главном» и регионального парламента «Дума в лицах»._

В самом начале лекции Дмитрий Горицкий напомнил, что бюджет принимается раз в год и весь бюджетный процесс делится на несколько этапов: составление документа, его рассмотрение и принятие, исполнение и утверждение отчета об исполнении.
В создании бюджета участвуют исполнительная власть — губернатор и правительство, областная дума и счетная палата, которая дает заключения на проект бюджета и на отчет о его исполнении.

Как составляется бюджет

Бюджетный процесс начинается с составления правительством Тюменской области прогноза социально-экономического развития на ближайший год и на два последующих. «Собираются все параметры, которые получают из различных источников: от компаний до госстатистики и налоговой инспекции. В итоге в прогнозе формируется примерная картина мира: представление о том, сколько денег мы с вами можем получить в следующем году. Важный источник при этом — статистика исполнения бюджета за предыдущие годы. Эта информация также учитывается и переносится на проект нового бюджета», — пояснил депутат.

После того, как прогноз составлен, бюджет начинают разрабатывать в правительстве региона. Утверждаются объем доходов, расходов, дефицит (расходов больше, чем доходов) или профицит (доходов больше, чем расходов) бюджета. Затем проект вносится в областную думу, где рассматривается профильными подразделениями. И проходит через общественные слушания — процедуру, когда любой гражданин может ознакомиться с проектом бюджета и задать любые вопросы по его формированию.

Финансирование региональных отраслевых программ в сфере АПК, экономики, социальной политики, госстроительства, природопользования и т. д. рассматривается на профильных комитетах думы перед основным заседанием парламента. Также работает согласительная комиссия, на которой в том числе обсуждаются предложения граждан, поступившие в рамках публичных слушаний.

«После того, как все заключения сделаны, слушания прошли, проект поступает на рассмотрение комитета по бюджету, налогам и финансам не позже, чем за две недели до заседания облдумы. Затем проект бюджета выносится на обсуждение депутатов, которые решают, принимать основной финансовый документ в первом чтении или нет. Если первое чтение документ прошел, то на очередном заседании комитета по бюджету, налогам и финансам обсуждается вопрос о принятии бюджета во втором и третьем, окончательном, чтениях. Между первым и вторым чтениями параметры финансирования если и меняются, то несущественно. Потом облдума принимает бюджет окончательно», — пояснил Дмитрий Горицкий.

Откуда деньги

Основные источники доходов областного бюджета — налоговые и неналоговые доходы (в 2016 году они составили 117 млрд рублей, при этом сумма налоговых доходов — 111 млрд рублей), безвозмездные поступления (в 2016-м — более 8 млрд рублей). Больше всего поступлений приносят: налог на прибыль предприятий и организаций (чуть более 74 млрд рублей в 2016 году), на доходы физлиц (18 млрд рублей), налог на имущество предприятий, организаций и учреждений (9 млрд рублей).

Среди неналоговых доходов (чуть более 6 млрд рублей) 4,5 млрд рублей — это средства, которые область получила от размещения временно свободных денежных средств на депозитах в банках. Затем по 800 млн рублей приходится на штрафы, которые собирает регион, и доходы, полученные от оказания различных госуслуг.
«Что такое безвозмездные поступления? Это средства, которые приходят из федерального центра по нескольким направлениям: деньги, которые федерация выдает на исполнение госполномочий на местах; субсидии по различным госпрограммам типа поддержки сельхозтоваропроизводителей; трансграничные трансферты», — рассказал депутат.

Из чего оплачивается дефицит

Если проект бюджета получается дефицитным, то недостаток средств компенсируется максимум из двух источников. Это неиспользованные остатки средств прошлых лет или облигационные займы.

В первом случае на покрытие дефицита идет сумма, оставшаяся на счетах регионального казначейства на 31 декабря уходящего года. «Средства являются переходящими остатками и могут быть использованы на покрытие бюджетного дефицита следующего года. Если говорить о Тюменской области, то это всегда был и остается основной источник покрытия бюджетного дефицита», — пояснил Дмитрий Горицкий.

Во втором случае в качестве покрытия дефицита предусматривается выпуск гособлигаций, то есть регион занимает необходимую сумму денег у приобретателей ценных бумаг: компаний, банков и т. д. «Если мы рассмотрим последние три бюджета Тюменской области, то увидим, что в 2015 и в 2016 годах такая возможность была предусмотрена в объеме примерно около 5 млрд рублей. То есть столько регион готов был занять, чтобы покрыть бюджетный дефицит. В 2017 году запланирован выпуск облигаций на 7 млрд рублей. Однако ни в 2015, ни в 2016 годах область не прибегала к облигационным займам для покрытия бюджетного дефицита. Переходящих остатков всегда хватало, чтобы нивелировать разницу между расходами и доходами», — подчеркнул депутат.

Однако, по словам Дмитрия Горицкого, есть и неформальные способы профинансировать дефицит или вовсе его сократить: «Во-первых, когда доходы превышают плановые показатели. В 2016 году мы планировали собрать 116 млрд рублей доходов. По факту было собрано 126 млрд. В итоге мы заработали сверх запланированного 10 млрд рублей. Во-вторых, сокращение расходов. То есть мы планировали, например, потратить в 2016 году 136 млрд рублей, а по факту потратили 89% от этой суммы — около 122 млрд рублей», — добавил Дмитрий Горицкий.

При этом практика экономии была присуща при исполнении бюджета и ранее. Так, в 2014 году доходы бюджета области по плану составляли 130 млрд рублей, фактически были исполнены на 144 млрд рублей. Расходы — 141 млрд рублей, по факту — 135 млрд рублей. В итоге вместо дефицита чуть более 31 млрд рублей бюджет был исполнен с профицитом более 9 млрд рублей.

В 2015 году доходы казны планировались в объеме 134 млрд рублей, фактически получили 136 млрд рублей. Расходы — 135 млрд рублей, фактически — 123 млрд рублей. «Таким образом, планировался дефицит в 790 млн рублей, по факту мы имеем профицит более 12 млрд рублей», — уточнил депутат.

Он добавил, что при сокращении расходов на протяжении трех лет подряд социальные обязательства региона — выплаты пенсий, зарплат, субсидий, выполнение программ переселения из ветхого и аварийного жилья, покупка жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, всегда исполнялись в полном объеме: «Бюджет Тюменской области — бюджет развития. То есть регион полностью исполняет свои социальные обязательства и остаются средства, чтобы развиваться. Строить инфраструктуру, создавать комфортные условия для бизнеса, чтобы предприниматели открывали в регионе новые предприятия, платили здесь налоги и зарплату, приносили прибыль и были счастливы».

Расходные статьи, предусматривающие развитие инфраструктуры региона и т. д., чаще выполняются не полностью. «К сожалению, не всегда подрядчики, которые участвуют в тендере и побеждают, могут исполнить свои обязательства. А на сегодня область живет по принципу: деньги даются только за возведенные и сданные объекты. Авансирования практически не существует. А что происходит, если подрядчик не исполняет обязательства? Назначается новый тендер! И поэтому некоторые статьи бюджета не исполняются из-за того, что запущена новая процедура торгов. Увы. Да, можно спросить: а кого мы выбирали? Но здесь встает вопрос о несовершенстве федеральных законов, потому что государственные закупки регулируются не нами», — пояснил Дмитрий Горицкий.

Как попасть на публичные слушания

Слушания по бюджету проходят два раза в год с 2010-го: первый раз в конце апреля — начале мая, когда дума рассматривает отчет правительства об исполнении бюджета за прошедший период, и в ноябре при формировании финансового документа на следующий год. В этот момент документ поступает в аппарат парламента, публикуется на официальном портале облдумы.

«Используя механизм бюджетных слушаний, можно получить определенное представление о проекте бюджета или о том, как он исполнялся. Я приведу аналогию. Она может быть не стопроцентной, но тем не менее. Недавно в деловых СМИ проходила информация, что одна крупная госкомпания отменила тендер на покупку ложек по 15 тыс. рублей за штуку. Если бы эта госзакупка не стала достоянием общественности, то, может, компания и приобрела бы их. Но как только это стало известно, компания не смогла объяснить, почему государевы деньги тратятся на такие приобретения. В результате тендер был отменен. Вот реальный пример открытости бюджета», — уверен Дмитрий Горицкий.

Длятся слушания всего пять дней. За это время любой гражданин, обладающий избирательным правом, общественная организация или юрлицо, зарегистрированные в регионе, вправе изучить документ и обратиться в парламент с предложениями и вопросами. Все обращения аккумулируются и поступают в правительство Тюменской области. После чего поступают на согласительную комиссию, где на них уже аргументированно отвечают.

«В случае, если на предложения есть деньги и они действительно имеют под собой экономический, политический, общественный смысл, они находят отражение в бюджете области», — пояснил Дмитрий Горицкий.

В случае с отчетом по исполнению бюджета механизм упрощается: все предложения обрабатывает аппарат думского комитета по бюджету, налогам и финансам. Он же и отвечает заявителям.

В 80% случаев, отметил депутат, обратившиеся интересуются социальными вопросами: выплатой и ростом зарплат, пособий, предоставлением жилья бюджетникам, детям-сиротам, детям без попечения родителей: «Оставшиеся 20% распределяются неравномерно. Но как правило заявителей интересуют вопросы развития инфраструктуры. То есть что мы строим — садики, школы, мосты, дороги, развязки и т. д., что построим. И вопрос наполняемости бюджета: что делает область, чтобы наши бюджетные доходы росли».

Дмитрий Горицкий констатировал, что в публичных слушаниях по итогам исполнения бюджета Тюменской области и по проекту казны на будущий год как правило участвуют не более 30 человек, что довольно мало. «Все, что мы видим вокруг — во всем присутствует бюджетный процесс. Машины ездят, улицы чистят, свет горит. И если даже чего-то нет — это тоже бюджетный процесс. Увы, но как правило в публичных слушаниях участвуют максимум 30 человек. В регионе вместе с автономными округами живут миллионы, а интересуются бюджетом единицы. Я призываю вас, даже если не с профессиональной точки зрения, то хотя бы как жителей области, Тюмени интересоваться бюджетным процессом. Тем более что публичные слушания проходят всего дважды в год», — призвал Дмитрий Горицкий.